黨中央、國務(wù)院始終高度重視耕保工作,習(xí)近平總書記多次對耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題作出重要指示批示,強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)查處各類違法違規(guī)占用耕地或改變耕地用途行為,遏制耕地“非農(nóng)化”,嚴(yán)格管控“非糧化”。2021年,自然資源部等部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》,首次提出耕地進(jìn)出平衡,并就相關(guān)問題進(jìn)行了具體而明確的規(guī)定。充分認(rèn)識耕地進(jìn)出平衡的必要性,平衡好耕地權(quán)利人的利益,對于嚴(yán)守耕地紅線具有重要意義。
耕地進(jìn)出平衡的現(xiàn)實(shí)必然
耕地進(jìn)出平衡,與耕地被非農(nóng)建設(shè)占用后要求補(bǔ)充耕地的占補(bǔ)平衡有所不同,它主要關(guān)系耕地與林地、草地、園地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等同屬農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)換。推行耕地進(jìn)出平衡,是貫徹落實(shí)黨的二十大報(bào)告提出的“全方位夯實(shí)糧食安全根基”“牢牢守住十八億畝耕地紅線”的重要路徑,具有現(xiàn)實(shí)必要性。
第三次全國國土調(diào)查結(jié)果顯示,我國現(xiàn)有耕地19.18億畝?,F(xiàn)有的耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量及產(chǎn)能,只能基本保障稻米、小麥和玉米的自給,大豆的自給率還不到20%。更何況,現(xiàn)有耕地還存在數(shù)量減少、質(zhì)量下降的風(fēng)險(xiǎn)。
威脅18億畝耕地紅線的不僅是耕地的“非農(nóng)化”,耕地的“非糧化”問題同樣嚴(yán)重。對比二調(diào)與三調(diào)的數(shù)據(jù)可知,10年間耕地與林地、園地轉(zhuǎn)換中,耕地凈流向林地1.12億畝,凈流向園地0.63億畝,而建設(shè)用地占用和轉(zhuǎn)向林地、園地的耕地,往往是優(yōu)質(zhì)耕地,有必要發(fā)布實(shí)施相關(guān)政策遏制這種趨勢的進(jìn)一步蔓延。
未來,國家建設(shè)、國家公園等自然保護(hù)地建設(shè)適度調(diào)出位于核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田、自然災(zāi)害損毀、河湖水面自然擴(kuò)大等都會(huì)造成耕地減少。而耕地在一定條件下也需要與林地、草地、園地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地適度轉(zhuǎn)化。面對如此嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢,實(shí)施動(dòng)態(tài)意義上的耕地進(jìn)出平衡是必然選擇。
平衡好收益關(guān)系是關(guān)鍵
早在1994年,原《基本農(nóng)田保護(hù)條例》就明確,禁止擅自將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地轉(zhuǎn)為非耕地。1998年修訂的土地管理法規(guī)定,禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。同年修訂的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的百分之八十以上;經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的,補(bǔ)充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田。2020年實(shí)施的土地管理法規(guī)定,永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后,任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途。次年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)一步明確,國家對耕地實(shí)行特殊保護(hù),嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線,嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地,并建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。然而,實(shí)踐證明,基本農(nóng)田向非耕地的轉(zhuǎn)換,并未因法律的禁止而停止。究其原因,根源上是耕地、園地等不同農(nóng)業(yè)使用之間的巨大收益差別。
筆者認(rèn)為,對于過去的耕地轉(zhuǎn)為果園、茶園等農(nóng)業(yè)使用,不能“一刀切”地簡單還耕了之。嚴(yán)格限制耕地向其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)換,推行耕地進(jìn)出平衡,必須解決好耕地的不同農(nóng)業(yè)使用之間的收益平衡問題。
筆者建議,結(jié)合糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定,與“兩區(qū)”內(nèi)的耕地使用權(quán)人簽訂耕地長期糧用協(xié)議(此協(xié)議對土地經(jīng)營權(quán)人同樣有約束力),甚至可借鑒其他國家耕地保護(hù)地役權(quán)的做法,變耕地補(bǔ)貼為種糧補(bǔ)貼,大幅度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),實(shí)質(zhì)性地縮小耕地糧用與非糧農(nóng)用之間的收益差別。對于“兩區(qū)”外的耕地,此法同樣適用。同時(shí),還可結(jié)合地方實(shí)際,采取其他可行辦法,如對果園、茶園的經(jīng)營者根據(jù)收益情況收取一定比例的稅費(fèi),從而縮小耕地不同農(nóng)業(yè)使用之間的收益差別。對于在耕地“非糧化”限制及進(jìn)出平衡方面作出突出貢獻(xiàn)的主體,給予一定獎(jiǎng)勵(lì)也非常必要,由此調(diào)動(dòng)基層政府和自治組織等保護(hù)耕地的積極性。
夯實(shí)進(jìn)出平衡法治基石
對土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)等民事權(quán)利的限制及相應(yīng)補(bǔ)償,對耕地進(jìn)出平衡行政職權(quán)和法律責(zé)任的配置,都需要法律規(guī)定。筆者認(rèn)為,提高法律關(guān)于耕地“非糧化”限制和進(jìn)出平衡的制度保障力度,需重點(diǎn)解決以下幾個(gè)問題。
一是把握好權(quán)利限制的界限及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?;诩Z食安全對耕地“非糧化”進(jìn)行限制自然有其正當(dāng)性,除了已經(jīng)劃定的糧食功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保障區(qū)之外,對具體作物的種植,政府可以通過補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等措施予以引導(dǎo)。同時(shí),根據(jù)權(quán)利限制的程度,結(jié)合不同地區(qū)耕地糧用和非糧使用的收益差別給予相應(yīng)的補(bǔ)償,或者采取規(guī)?;N糧、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)經(jīng)營等方式增加農(nóng)民種糧收入。
二是有效規(guī)范進(jìn)出平衡??偨Y(jié)占補(bǔ)平衡制度建設(shè)和實(shí)踐正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),科學(xué)、合理實(shí)施進(jìn)出平衡制度。進(jìn)出平衡的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由高規(guī)格的專家委員會(huì)討論通過,相關(guān)驗(yàn)收應(yīng)由國家相關(guān)部門直接開展或授權(quán)中立組織開展。
三是妥當(dāng)配置法律責(zé)任。耕地“非糧化”的限制和進(jìn)出平衡的實(shí)現(xiàn),需要適當(dāng)?shù)挠泊胧纫?guī)定耕地權(quán)利人及其管理者的義務(wù),更應(yīng)妥當(dāng)配置法律責(zé)任。例如,對違反法律規(guī)定的行政處罰,可設(shè)定財(cái)產(chǎn)處罰與自由處罰選擇適用的法律責(zé)任。
本文僅代表作者觀點(diǎn)
來源:中國自然資源報(bào)
作者單位:中央黨校(國家行政學(xué)院)政法部
責(zé)任編輯:宋晰