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糧食安全事關(guān)國計民生與發(fā)展全局，加強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償是全方位夯實(shí)糧食安全根基的重要舉措。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，在主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償上邁出實(shí)質(zhì)步伐”。日前發(fā)布的中央一號文件提出，“啟動實(shí)施中央統(tǒng)籌下的糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償”。以財政轉(zhuǎn)移支付為主的糧食主產(chǎn)區(qū)縱向利益補(bǔ)償機(jī)制已運(yùn)行多年，為何要在糧食產(chǎn)銷區(qū)之間構(gòu)建省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制？這可以從該不該補(bǔ)償、現(xiàn)有補(bǔ)償夠不夠、應(yīng)由誰補(bǔ)償以及補(bǔ)償急不急四個層面來理解。
從該不該補(bǔ)償來看，產(chǎn)銷區(qū)發(fā)展的不平衡決定了主產(chǎn)區(qū)應(yīng)得到適當(dāng)補(bǔ)償。糧食生產(chǎn)空間格局受資源稟賦、氣候變化、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等多重因素影響，既是長期歷史形成的產(chǎn)物，也處于不斷的動態(tài)演進(jìn)之中。改革開放以來，東南沿海地區(qū)隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，糧食播種面積不斷減少，北方地區(qū)糧食產(chǎn)量呈現(xiàn)增長趨勢。我國糧食生產(chǎn)重心逐步北移，糧食流通格局由“南糧北調(diào)”變?yōu)椤氨奔Z南運(yùn)”，并在2003年至2004年確立了現(xiàn)行的糧食產(chǎn)銷區(qū)劃分。由于糧食產(chǎn)業(yè)收益相對較低，對主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展貢獻(xiàn)較小，糧食產(chǎn)銷區(qū)發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大。1978年至2023年，主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國比重從67.1%升至77.9%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國比重從56.2%降至51.8%；主銷區(qū)糧食產(chǎn)量占全國比重則從13.9%降至4.3%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國比重從23.5%升至30.8%。因此，在糧食產(chǎn)銷區(qū)之間推動省際橫向利益補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)上是基于區(qū)域分工協(xié)作格局而進(jìn)行的利益協(xié)調(diào)，打破由主體功能定位差異導(dǎo)致的區(qū)域間發(fā)展機(jī)會不均等，抑制區(qū)域差距持續(xù)擴(kuò)大。
從現(xiàn)有補(bǔ)償夠不夠來看，縱向利益補(bǔ)償效果的局限決定了補(bǔ)償機(jī)制仍需完善。自糧食產(chǎn)銷區(qū)劃定以來，我國高度重視主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償，并已建立基本成形的縱向利益補(bǔ)償機(jī)制，但補(bǔ)償?shù)募钚?yīng)呈現(xiàn)邊際遞減趨勢。按糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼或耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼與同期糧食總產(chǎn)量折算，2003年至2023年，平均每補(bǔ)貼1元所產(chǎn)生的糧食從34.2公斤下降到5.7公斤，每增產(chǎn)1公斤糧食需增加的投入從2004年的0.04元增長到2023年的0.11元，這意味著要達(dá)到同樣的增產(chǎn)效果，所需投入越來越多。同時，價格補(bǔ)貼政策受到世界貿(mào)易組織規(guī)則約束。僅依靠中央政府主導(dǎo)的縱向利益補(bǔ)償是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需繼續(xù)拓展補(bǔ)償渠道、創(chuàng)新補(bǔ)償方式。多年來，我國糧食產(chǎn)銷區(qū)間的橫向協(xié)作仍停留在自發(fā)式異地儲備與投資共建等淺層次產(chǎn)銷協(xié)作層面，有深化空間。推動構(gòu)建糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，除可通過設(shè)立專項資金等方式給予直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，還可拓展糧食產(chǎn)銷區(qū)在“糧頭食尾”“畜頭肉尾”“農(nóng)頭工尾”全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展中的合作空間。
從應(yīng)由誰補(bǔ)償來看，糧食生產(chǎn)的特殊性決定了由主銷區(qū)承擔(dān)一定補(bǔ)償較為適宜。建立在糧食充分供給之上的糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，主產(chǎn)區(qū)每年貢獻(xiàn)全國80%以上的商品糧、90%左右的糧食調(diào)出量，承擔(dān)了更多保障國家糧食安全的重任。同時，主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行糧食生產(chǎn)、耕地保護(hù)所產(chǎn)生的社會效益和生態(tài)效益具有跨區(qū)域外溢的特征，造成主產(chǎn)區(qū)以外的部分區(qū)域及主體不付出成本也可享受收益的“搭便車”現(xiàn)象。主銷區(qū)從主產(chǎn)區(qū)調(diào)糧，不僅調(diào)走了糧食本身，在一定意義上也相當(dāng)于從主產(chǎn)區(qū)調(diào)耕地、調(diào)水資源，乃至調(diào)走了發(fā)展其他高效產(chǎn)業(yè)的機(jī)會。因此，基于“受益者付費(fèi)”的原則，由主銷區(qū)量力而行承擔(dān)一定的利益補(bǔ)償合乎情理，也有助于構(gòu)建起“飯碗一起端、責(zé)任一起扛”的糧食安全格局，破解長期困擾主產(chǎn)區(qū)發(fā)展和糧農(nóng)增收的種糧吃虧難題。
從補(bǔ)償急不急來看，改革的時間表決定了橫向利益補(bǔ)償應(yīng)盡快啟動?！稕Q定》明確了到2035年的階段性改革目標(biāo)和“七個聚焦”的分領(lǐng)域改革目標(biāo)，其中就包括“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”；并要求到2029年完成《決定》提出的包括統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制在內(nèi)的改革任務(wù)。當(dāng)前，我國主產(chǎn)區(qū)在人均地區(qū)生產(chǎn)總值、人均一般公共預(yù)算收入與支出、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入等方面與主銷區(qū)仍有較大差距。2023年，主產(chǎn)區(qū)的常住人口糧食人均產(chǎn)量相當(dāng)于主銷區(qū)的7倍，但人均地區(qū)生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入僅分別相當(dāng)于主銷區(qū)的65.0%和64.2%，人均一般公共預(yù)算收入與支出分別相當(dāng)于主銷區(qū)的48.0%和77.3%。實(shí)施糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償、扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，時間緊、任務(wù)重，需盡快完善相關(guān)機(jī)制，推動“碳匯交易”“飛地經(jīng)濟(jì)”等政策工具創(chuàng)新，將主銷區(qū)的資本、技術(shù)優(yōu)勢與主產(chǎn)區(qū)深度對接，深化產(chǎn)銷和經(jīng)濟(jì)協(xié)作，進(jìn)一步延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、打造供應(yīng)鏈，構(gòu)建糧食安全保障與糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同體，推動產(chǎn)銷區(qū)共享糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益。
（作者系河南省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員）
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