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國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見
國辦發(fā)〔2020〕44號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
近年來，我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，區(qū)域布局趨于合理，糧食生產(chǎn)連年豐收，有力保障了國家糧食安全，為穩(wěn)定經(jīng)濟社會發(fā)展大局提供堅實支撐。與此同時，部分地區(qū)也出現(xiàn)耕地“非糧化”傾向，一些地方把農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整簡單理解為壓減糧食生產(chǎn)，一些經(jīng)營主體違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹挖塘，一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改種非糧作物等，這些問題如果任其發(fā)展，將影響國家糧食安全。各地區(qū)各部門要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，采取有力舉措防止耕地“非糧化”，切實穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，牢牢守住國家糧食安全的生命線。經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。
一、充分認識防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的重要性緊迫性
（一）堅持把確保國家糧食安全作為“三農(nóng)”工作的首要任務(wù)。隨著我國人口增長、消費結(jié)構(gòu)不斷升級和資源環(huán)境承載能力趨緊，糧食產(chǎn)需仍將維持緊平衡態(tài)勢。新冠肺炎疫情全球大流行，國際農(nóng)產(chǎn)品市場供給不確定性增加，必須以穩(wěn)定國內(nèi)糧食生產(chǎn)來應(yīng)對國際形勢變化帶來的不確定性。各地區(qū)各部門要始終繃緊國家糧食安全這根弦，把穩(wěn)定糧食生產(chǎn)作為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的前提，著力穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量，堅持耕地管控、建設(shè)、激勵多措并舉，不斷鞏固提升糧食綜合生產(chǎn)能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，切實把握國家糧食安全主動權(quán)。
（二）堅持科學合理利用耕地資源。耕地是糧食生產(chǎn)的根基。我國耕地總量少，質(zhì)量總體不高，后備資源不足，水熱資源空間分布不匹配，確保國家糧食安全，必須處理好發(fā)展糧食生產(chǎn)和發(fā)揮比較效益的關(guān)系，不能單純以經(jīng)濟效益決定耕地用途，必須將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)。各地區(qū)各部門要認真落實重要農(nóng)產(chǎn)品保障戰(zhàn)略，進一步優(yōu)化區(qū)域布局和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，實施最嚴格的耕地保護制度，科學合理利用耕地資源，防止耕地“非糧化”，切實提高保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給水平。
（三）堅持共同扛起保障國家糧食安全的責任。我國人多地少的基本國情決定了必須舉全國之力解決14億人口的吃飯大事。各地區(qū)都有保障國家糧食安全的責任和義務(wù)，糧食主產(chǎn)區(qū)要努力發(fā)揮優(yōu)勢，鞏固提升糧食綜合生產(chǎn)能力，繼續(xù)為全國作貢獻；產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)要保持應(yīng)有的自給率，確保糧食種植面積不減少、產(chǎn)能有提升、產(chǎn)量不下降，共同維護好國家糧食安全。
二、堅持問題導向，堅決防止耕地“非糧化”傾向
（四）明確耕地利用優(yōu)先序。對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地。永久基本農(nóng)田是依法劃定的優(yōu)質(zhì)耕地，要重點用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。一般耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。耕地在優(yōu)先滿足糧食和食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基礎(chǔ)上，適度用于非食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，對市場明顯過剩的非食用農(nóng)產(chǎn)品，要加以引導，防止無序發(fā)展。
（五）加強糧食生產(chǎn)功能區(qū)監(jiān)管。各地區(qū)要把糧食生產(chǎn)功能區(qū)落實到地塊，引導種植目標作物，保障糧食種植面積。組織開展糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定情況“回頭看”，對糧食種植面積大但劃定面積少的進行補劃，對耕地性質(zhì)發(fā)生改變、不符合劃定標準的予以剔除并及時補劃。引導作物一年兩熟以上的糧食生產(chǎn)功能區(qū)至少生產(chǎn)一季糧食，種植非糧作物的要在一季后能夠恢復糧食生產(chǎn)。不得擅自調(diào)整糧食生產(chǎn)功能區(qū)，不得違規(guī)在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)建設(shè)種植和養(yǎng)殖設(shè)施，不得違規(guī)將糧食生產(chǎn)功能區(qū)納入退耕還林還草范圍，不得在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)超標準建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng)。
（六）穩(wěn)定非主產(chǎn)區(qū)糧食種植面積。糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)要按照重要農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局及分品種生產(chǎn)供給方案要求，制定具體實施方案并抓好落實，扭轉(zhuǎn)糧食種植面積下滑勢頭。產(chǎn)銷平衡區(qū)要著力建成一批旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的口糧田，保證糧食基本自給。主銷區(qū)要明確糧食種植面積底線，穩(wěn)定和提高糧食自給率。
（七）有序引導工商資本下鄉(xiāng)。鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村從事良種繁育、糧食加工流通和糧食生產(chǎn)專業(yè)化社會化服務(wù)等。盡快修訂農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，督促各地區(qū)抓緊建立健全工商資本流轉(zhuǎn)土地資格審查和項目審核制度，強化租賃農(nóng)地監(jiān)測監(jiān)管，對工商資本違反相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地不種糧的“非糧化”行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要堅決予以糾正，并立即停止其享受相關(guān)扶持政策。
（八）嚴禁違規(guī)占用永久基本農(nóng)田種樹挖塘。貫徹土地管理法、基本農(nóng)田保護條例有關(guān)規(guī)定，落實耕地保護目標和永久基本農(nóng)田保護任務(wù)。嚴格規(guī)范永久基本農(nóng)田上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，禁止占用永久基本農(nóng)田從事林果業(yè)以及挖塘養(yǎng)魚、非法取土等破壞耕作層的行為，禁止閑置、荒蕪永久基本農(nóng)田。利用永久基本農(nóng)田發(fā)展稻漁、稻蝦、稻蟹等綜合立體種養(yǎng)，應(yīng)當以不破壞永久基本農(nóng)田為前提，溝坑占比要符合稻漁綜合種養(yǎng)技術(shù)規(guī)范通則標準。推動制訂和完善相關(guān)法律法規(guī)，明確對占用永久基本農(nóng)田從事林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚等的處罰措施。
三、強化激勵約束，落實糧食生產(chǎn)責任
（九）嚴格落實糧食安全省長責任制。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要切實承擔起保障本地區(qū)糧食安全的主體責任，穩(wěn)定糧食種植面積，將糧食生產(chǎn)目標任務(wù)分解到市縣。要堅決遏制住耕地“非糧化”增量，同時對存量問題摸清情況，從實際出發(fā)，分類穩(wěn)妥處置，不搞“一刀切”。國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家糧食和儲備局等部門要將防止耕地“非糧化”作為糧食安全省長責任制考核重要內(nèi)容，提高糧食種植面積、產(chǎn)量和高標準農(nóng)田建設(shè)等考核指標權(quán)重，細化對糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)的考核要求。嚴格考核并強化結(jié)果運用，對成績突出的省份進行表揚，對落實不力的省份進行通報約談，并與相關(guān)支持政策和資金相銜接。
（十）完善糧食生產(chǎn)支持政策。落實產(chǎn)糧大縣獎勵政策，健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，著力保護和調(diào)動地方各級政府重農(nóng)抓糧、農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧的積極性。將省域內(nèi)高標準農(nóng)田建設(shè)產(chǎn)生的新增耕地指標調(diào)劑收益優(yōu)先用于農(nóng)田建設(shè)再投入和債券償還、貼息等。加大糧食生產(chǎn)功能區(qū)政策支持力度，相關(guān)農(nóng)業(yè)資金向糧食生產(chǎn)功能區(qū)傾斜，優(yōu)先支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)目標作物種植，加快把糧食生產(chǎn)功能區(qū)建成“一季千斤、兩季一噸”的高標準糧田。加強對種糧主體的政策激勵，支持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營，大力推進代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)，提高種糧規(guī)模效益。完善小麥稻谷最低收購價政策，繼續(xù)實施稻谷補貼和玉米大豆生產(chǎn)者補貼，繼續(xù)推進三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點。積極開展糧食生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)機械化技術(shù)試驗示范，著力解決水稻機插、玉米籽粒機收等瓶頸問題，加快丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造。支持建設(shè)糧食產(chǎn)后烘干、加工設(shè)施，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，提高糧食經(jīng)營效益。
（十一）加強耕地種糧情況監(jiān)測。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部要綜合運用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，每半年開展一次全國耕地種糧情況監(jiān)測評價，建立耕地“非糧化”情況通報機制。各地區(qū)要對本區(qū)域耕地種糧情況進行動態(tài)監(jiān)測評價，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，重大情況及時報告。定期對糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)目標作物種植情況進行監(jiān)測評價，實行信息化、精細化管理，及時更新電子地圖和數(shù)據(jù)庫。
（十二）加強組織領(lǐng)導。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照本意見要求，抓緊制定工作方案，完善相關(guān)政策措施，穩(wěn)妥有序抓好貫徹落實，于2020年年底前將有關(guān)落實情況報國務(wù)院，并抄送農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部。各有關(guān)部門要按照職責分工，切實做好相關(guān)工作。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部要會同有關(guān)部門做好對本意見執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。
國務(wù)院辦公廳
2020年11月4日
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