1998年《土地管理法》修訂通過“耕地保護”專章，在法律層面確立了耕地占補平衡制度、基本農(nóng)田保護制度等重大制度。2019年新修正的《土地管理法》（以下簡稱新《土地管理法》），在國土空間規(guī)劃的基本原則中，明確規(guī)定了嚴格土地用途管制、嚴格保護永久基本農(nóng)田、嚴格控制非農(nóng)業(yè)建設占用農(nóng)用地的“三嚴”要求，同時將占補平衡明確為“數(shù)量平衡、質(zhì)量相當”；在“耕地保護”一章，明確提出了耕地保護的質(zhì)量不降低要求，將“基本農(nóng)田”修改為“永久基本農(nóng)田”，并提出了一些原則要求和具體措施。

新修訂的《土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》）是《土地管理法》的重要配套法規(guī)?！稐l例》既是細化完善新《土地管理法》，也是貫徹落實黨中央、國務院關于加強耕地保護、改進占補平衡、制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等決策部署的重要舉措。嚴格保護耕地是貫穿于《條例》修訂的一條主線。

修訂后的《條例》與新《土地管理法》等法律一道，共同織密筑牢了耕地保護的法律網(wǎng)。

筑牢了規(guī)劃管控和用途管制制度

一是明確紅線底線，加大規(guī)劃管控力度。《條例》規(guī)定國土空間規(guī)劃應當細化落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

二是嚴格用途管制，防控耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”。新《土地管理法》在嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的基礎上，明確規(guī)定國家保護耕地，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地?！稐l例》在此基礎上進一步規(guī)定，國家對耕地實行特殊保護，嚴格耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地；建設項目施工、地質(zhì)勘查需要臨時使用土地的，應當盡量不占或者少占耕地。

筑牢了永久基本農(nóng)田保護制度

新《土地管理法》列舉了應當劃為永久基本農(nóng)田的耕地類型?！稐l例》在此基礎上，進一步規(guī)定建設項目確需占用國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍外的農(nóng)用地，相關的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，涉及占用永久基本農(nóng)田的，還應當對占用永久基本農(nóng)田的必要性、合理性和補劃可行性進行說明。

筑牢了耕地占補平衡制度

新《土地管理法》規(guī)定，國家實行占用耕地補償制度?！稐l例》在此基礎上，進一步完善了占補平衡制度。

一是明確了占補平衡責任。規(guī)定占補平衡的責任主體是縣級人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和建設單位，占補平衡的基本要求是數(shù)量和質(zhì)量相當。省級人民政府應當組織自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對開墾的耕地進行驗收，確保開墾的耕地落實到地塊，劃入永久基本農(nóng)田的還應當納入國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫嚴格管理，占用耕地補充情況應當按照國家有關規(guī)定向社會公布。

二是完善了土地整治制度?！稐l例》規(guī)定，縣級人民政府應當按照國土空間規(guī)劃關于統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間的要求，制定土地整理方案，促進耕地保護和土地節(jié)約集約利用。

筑牢了耕地質(zhì)量提升和保護制度

新《土地管理法》規(guī)定，耕地保護質(zhì)量不降低?！稐l例》在此基礎上進一步明確規(guī)定，縣級以上人民政府應當采取措施，預防和治理耕地土壤流失、污染，有計劃地改造中低產(chǎn)田、建設高標準農(nóng)田，提高耕地質(zhì)量，保護黑土地等優(yōu)質(zhì)耕地，并依法對建設所占用耕地耕作層的土壤利用進行合理安排。

非農(nóng)業(yè)建設依法占用永久基本農(nóng)田的，建設單位應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定，將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。此外，縣級以上地方人民政府應當加強對農(nóng)業(yè)結構調(diào)整的引導和管理，防止破壞耕地耕作層；設施農(nóng)業(yè)用地不再使用的，應當及時組織恢復種植條件。

筑牢了耕地保護的激勵制度

《中共中央 國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》明確提出，加強對耕地保護責任主體的補償激勵，積極推進中央和地方各級涉農(nóng)資金整合，按照“誰保護、誰受益”的原則，加大耕地保護補償力度?！稐l例》明確規(guī)定建立耕地保護補償制度，具體實施步驟由國務院自然資源主管部門會同有關部門制定。同時，《條例》還規(guī)定土地整理新增耕地，可以用作建設占用耕地的補充，這有利于激勵土地整理。

筑牢了耕地保護的責任制度

一是明確規(guī)定了省級人民政府及其主要負責人的耕地保護責任?！稐l例》明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域的耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區(qū)域耕地保護的第一責任人，明確要求省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當將國務院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護任務逐級分解下達，落實到具體地塊，同時規(guī)定國務院對省、自治區(qū)、直轄市人民政府耕地保護責任目標落實情況進行考核。

二是補充完善了新《土地管理法》的法律責任規(guī)定?！稐l例》明確了新《土地管理法》罰款處罰的標準等法律責任內(nèi)容，與原有規(guī)定相比，處罰標準提高了不少。尤其是增加了對耕地“非糧化”的處罰規(guī)定，明確規(guī)定非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款。此外，還明確規(guī)定破壞黑土地等優(yōu)質(zhì)耕地的，從重處罰。

三是明確規(guī)定了監(jiān)督檢查的內(nèi)容和手段。新《土地管理法》在法律層面增加規(guī)定了土地督察制度。《條例》進一步明確了土地督察的主要內(nèi)容，其中第一項就是耕地保護情況。而督察的措施包括下達督察意見書，約談被督察的地方人民政府有關負責人，并可以依法向監(jiān)察機關、任免機關等有關機關提出追究相關責任人責任的建議。

總之，《條例》的出臺，標志著我國耕地保護法律制度日趨完善。

【作者系中共中央黨校（國家行政學院）教授】

來源：中國自然資源報

責任編輯：駱靜晨