我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)重要成果——專家解讀《中國(guó)濕地保護(hù)法》

濕地由土地、水、植物、動(dòng)物及微生物等自然要素構(gòu)成，被喻為“地球之腎”，是全球重要生態(tài)系統(tǒng)之一。濕地具有涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護(hù)生物多樣性等多方面的功能，與人類的生存和發(fā)展密切相關(guān)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要生態(tài)基礎(chǔ)。中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)于文軒表示，濕地保護(hù)法的制定和實(shí)施是我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)的一項(xiàng)重要成果，必將對(duì)我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)作出重要貢獻(xiàn)。

突破生態(tài)文明法治建設(shè)“瓶頸”

于文軒介紹，我國(guó)濕地分布范圍廣，類型較多，涵蓋《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》（以下簡(jiǎn)稱《濕地公約》）規(guī)定的所有濕地類型。我國(guó)濕地面積約占全球濕地面積的4%，位居亞洲第一、世界第四。

近年來，我國(guó)高度重視濕地保護(hù)工作，不斷加強(qiáng)濕地保護(hù)制度建設(shè)，濕地生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)向好，取得了較為顯著的成效。同時(shí)，我國(guó)在濕地保護(hù)和管理方面也存在一些問題，比如面積萎縮、功能退化等。

2021年1月20日，濕地保護(hù)法草案首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)主任委員高虎城在作草案說明時(shí)表示，針對(duì)濕地保護(hù)進(jìn)行立法，有利于從濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，建立完整的濕地保護(hù)法律制度體系，為強(qiáng)化濕地保護(hù)和修復(fù)提供法治保障。

“從政策和立法層面加強(qiáng)濕地保護(hù)和管理尤為重要?！庇谖能幈硎?，黨的十九大報(bào)告明確要求加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，“強(qiáng)化濕地保護(hù)和恢復(fù)”。在此情況下，濕地保護(hù)法的通過和實(shí)施具有重要意義，必將在加強(qiáng)濕地保護(hù)、維護(hù)濕地生態(tài)功能及生物多樣性、保障生態(tài)安全、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生方面發(fā)揮重大作用。

于文軒表示，濕地保護(hù)法的通過對(duì)我國(guó)生態(tài)文明法治體系健全和完善具有重要意義。他說，長(zhǎng)期以來，我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法大多遵循以生態(tài)要素或者環(huán)境要素為基本單元的路徑。在這種立法模式下，我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法進(jìn)程得到較快發(fā)展，但也使得各生態(tài)要素的保護(hù)和合理利用在法律上呈現(xiàn)出較為明顯的割裂狀態(tài)，降低了生態(tài)環(huán)境立法及其實(shí)施的效能，這成為加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)一個(gè)亟須突破的“瓶頸”。

“濕地是一個(gè)涵蓋多種生態(tài)系統(tǒng)的綜合性生態(tài)單元，相關(guān)的法律規(guī)制內(nèi)在要求遵循生態(tài)整體主義路徑，這樣更符合生態(tài)保護(hù)的原初目的、更有利于提高立法及其實(shí)施效果。”于文軒認(rèn)為，從這個(gè)意義上講，濕地保護(hù)法的出臺(tái)和實(shí)施，拉開了積極推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)綜合性保護(hù)的大幕，在理論層面和實(shí)踐層面均具有重大意義。

創(chuàng)新性界定濕地范圍

濕地保護(hù)法第二條對(duì)濕地進(jìn)行了界定：“本法所稱濕地，是指具有顯著生態(tài)功能的自然或者人工的、常年或者季節(jié)性積水地帶、水域，包括低潮時(shí)水深不超過六米的海域，但是水田以及用于養(yǎng)殖的人工的水域和灘涂除外。國(guó)家對(duì)濕地實(shí)行分級(jí)管理及名錄制度。”該條還規(guī)定在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域及管轄的其他海域內(nèi)從事濕地保護(hù)、利用、修復(fù)及相關(guān)管理活動(dòng)，適用本法。

“這一條根據(jù)我國(guó)濕地保護(hù)和管理的實(shí)際需要，創(chuàng)新性地界定了濕地的范圍?！庇谖能幈硎?，這一方面借鑒了《濕地公約》的合理規(guī)定，另一方面也考慮了我國(guó)濕地合理利用和可持續(xù)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，有助于在最大限度保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的同時(shí)，保護(hù)農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益，充分體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境立法的協(xié)調(diào)發(fā)展原則的內(nèi)在要求。

確立濕地保護(hù)管理體制

于文軒介紹，在綜合性生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)立法過程中，關(guān)于管理體制的規(guī)定是最為重要的內(nèi)容之一，也往往是協(xié)調(diào)難度最大的內(nèi)容之一。

濕地保護(hù)法第五條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院林業(yè)草原主管部門負(fù)責(zé)濕地資源的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)濕地保護(hù)規(guī)劃和相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)擬定、濕地開發(fā)利用的監(jiān)督管理、濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。國(guó)務(wù)院自然資源、水行政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等其他有關(guān)部門，按照職責(zé)分工承擔(dān)濕地保護(hù)、修復(fù)、管理有關(guān)工作。”

在于文軒看來，這一規(guī)定一方面充分尊重現(xiàn)有的與濕地保護(hù)相關(guān)的行政管理實(shí)踐，另一方面也為林草部門牽頭、其他相關(guān)部門按職責(zé)分工負(fù)責(zé)的管理體制提供了明確的法律依據(jù)。同時(shí)，該條還要求，國(guó)務(wù)院林業(yè)草原主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院自然資源、水行政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主管部門建立濕地保護(hù)協(xié)作和信息通報(bào)機(jī)制。這為濕地協(xié)同保護(hù)提供了法律依據(jù)。

“濕地保護(hù)法為以后的類似立法提供了一個(gè)成功范例?！庇谖能幷f。

明確濕地保護(hù)和管理的制度體系

濕地保護(hù)法在第二章“濕地資源管理”中規(guī)定了調(diào)查評(píng)價(jià)、總量管控、分級(jí)分類管理、規(guī)劃編制、濕地標(biāo)準(zhǔn)、確權(quán)登記、占用管理、監(jiān)測(cè)與預(yù)警等重要制度，同時(shí)還配合關(guān)于行政管理體制方面的規(guī)定，明確了專家咨詢機(jī)制。

于文軒表示，其中特別值得關(guān)注的是第十四條。該條提出，國(guó)家對(duì)濕地實(shí)行分級(jí)管理，按照生態(tài)區(qū)位、面積以及維護(hù)生態(tài)功能、生物多樣性的重要程度，將濕地分為重要濕地和一般濕地。重要濕地包括國(guó)家重要濕地和省級(jí)重要濕地，重要濕地以外的濕地為一般濕地。重要濕地依法劃入生態(tài)保護(hù)紅線。國(guó)務(wù)院林業(yè)草原主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院自然資源、水行政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門發(fā)布國(guó)家重要濕地名錄及范圍，并設(shè)立保護(hù)標(biāo)志。

“這一條厘清了各級(jí)、各類濕地之間的關(guān)系，并明確了名錄制度這一基本管理手段?！庇谖能幷J(rèn)為，濕地保護(hù)法還要求根據(jù)濕地保護(hù)規(guī)劃和濕地保護(hù)需要，依法將濕地納入國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)或者自然公園，從而明確了濕地保護(hù)與以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)之間的銜接關(guān)系，這對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)濕地保護(hù)、優(yōu)化自然保護(hù)地管理都具有重要意義。此外，該法還就濕地修復(fù)和監(jiān)督檢查等方面作了詳細(xì)規(guī)定。

高度關(guān)注生物多樣性保護(hù)

于文軒表示，濕地生態(tài)系統(tǒng)是生物多樣性賴以生存的主要基礎(chǔ)。因此，濕地保護(hù)對(duì)生物多樣性保護(hù)具有極其重要的意義。

濕地保護(hù)法第一條將“維護(hù)濕地生態(tài)功能及生物多樣性”作為立法目的之一，并在第三條將維護(hù)生物多樣性作為確定濕地保護(hù)基本原則的重要目標(biāo)。同時(shí)，該法還明確支持開展?jié)竦乇Ｗo(hù)生物多樣性等方面的國(guó)際合作與交流，要求對(duì)生物多樣性等情況進(jìn)行調(diào)查，并建立統(tǒng)一的信息發(fā)布和共享機(jī)制。

在分級(jí)分類管理方面，濕地保護(hù)法將生物多樣性重要程度作為劃分重要濕地與一般濕地的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，并在國(guó)家重要濕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度中，明確要求及時(shí)掌握生物多樣性等信息。在河流湖泊范圍內(nèi)濕地保護(hù)方面，將減輕對(duì)濕地及其生物多樣性的不利影響作為重要目標(biāo)之一。

濕地保護(hù)法還特別關(guān)注外來物種入侵對(duì)濕地和生物多樣性的負(fù)面影響，在“法律責(zé)任”部分要求與生物安全法銜接，依法處理和處罰外來物種入侵相關(guān)違法和犯罪行為。

與相關(guān)立法建立有機(jī)銜接

濕地保護(hù)法將“保護(hù)優(yōu)先”作為基本原則之一，預(yù)防原則也體現(xiàn)在諸多方面。

第二十五條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，預(yù)防和控制人為活動(dòng)對(duì)濕地及其生物多樣性的不利影響，加強(qiáng)濕地污染防治，減緩人為因素和自然因素導(dǎo)致的濕地退化，維護(hù)濕地生態(tài)功能穩(wěn)定。

第二十九條要求，縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，開展?jié)竦赜泻ι锉O(jiān)測(cè)工作，及時(shí)采取有效措施預(yù)防、控制、消除有害生物對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的危害。

于文軒表示，這些原則在環(huán)境保護(hù)法等生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要立法中均有規(guī)定，體現(xiàn)了濕地保護(hù)立法與生態(tài)文明法治建設(shè)之間不可分割的密切聯(lián)系。

法律實(shí)施的重點(diǎn)難點(diǎn)

于文軒認(rèn)為，濕地保護(hù)法在實(shí)施過程中，應(yīng)特別注意落實(shí)濕地保護(hù)與管理的協(xié)同機(jī)制，并注意在法律適用過程中與相關(guān)立法的有效銜接。

他表示，一方面，濕地保護(hù)法在諸多方面就林業(yè)草原部門與其他部門之間的分工合作作了規(guī)定，并特別規(guī)定了濕地保護(hù)協(xié)作和信息通報(bào)機(jī)制，為濕地協(xié)同保護(hù)提供了一定依據(jù)。但該法并未明確規(guī)定由各主管部門參加的濕地保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，因此在法律實(shí)施過程中，需要有關(guān)主管部門就濕地保護(hù)方面的重大政策與規(guī)劃、跨地區(qū)跨部門重大事項(xiàng)等積極地進(jìn)行協(xié)調(diào)和溝通，以確保法律的有效落實(shí)。另一方面，濕地保護(hù)法規(guī)定江河、湖泊、海域等的濕地保護(hù)、利用及相關(guān)管理活動(dòng)，還應(yīng)當(dāng)適用有關(guān)法律的規(guī)定。這一原則性的規(guī)定在個(gè)案中如何具體落實(shí)，也是該法實(shí)施過程中必須解決的問題。

責(zé)任編輯：夏磊