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在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記談到立法工作，曾專門引用我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)主要奠基人彭真同志關(guān)于立法就是在矛盾焦點(diǎn)上“砍一刀”的精辟論述。同樣，推動(dòng)書價(jià)立法，這一刀“為何砍”“誰(shuí)來(lái)砍”“怎么砍”“砍向哪”等一系列問(wèn)題，都需深入調(diào)研、反復(fù)論證，將有關(guān)情況、問(wèn)題本質(zhì)、解決對(duì)策體現(xiàn)于立法之中。
一、“為何砍”：打折愈演愈烈，定價(jià)如同虛設(shè)
改革開(kāi)放以前，圖書一直被視為文化產(chǎn)品，甚至一度被作為宣傳品對(duì)待，國(guó)家對(duì)圖書定價(jià)和圖書銷售打折控制得比較嚴(yán)。除新中國(guó)成立初至1950年12月間短暫沿用建國(guó)前的基本定價(jià)制，即自由定價(jià)模式外，在此后近30年里，一直按照“保本微利”的原則，實(shí)行圖書固定價(jià)格制。二十世紀(jì)五十年代初，由于各地物價(jià)起伏不定，時(shí)常出現(xiàn)同一種書籍在全國(guó)范圍內(nèi)有多種不同價(jià)格的現(xiàn)象。為此，自1951年1月1日起，國(guó)家用貨幣定價(jià)制取代了基本定價(jià)制，固定了圖書定價(jià)。與此同時(shí)，新華書店總管理處分家，新華書店總店提出從人民出版社以對(duì)折價(jià)進(jìn)貨，人民出版社堅(jiān)決不同意。后經(jīng)多方協(xié)調(diào)，最終新華書店總店以七折從人民出版社進(jìn)貨，然后按七八折向基層新華書店發(fā)貨，基層新華書店再按八折批發(fā)。至此，奠定了我國(guó)圖書固定價(jià)格制以及出版社與新華書店之間銷售折扣的基本模式。
此后，國(guó)家對(duì)書價(jià)成本核算方式和定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了數(shù)次調(diào)整。由于以正文頁(yè)碼作為核算單位，平裝封面和插頁(yè)按正文折算的貨幣定價(jià)制成本核算方法十分煩瑣，自1955年3月1日起，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行印張分類定價(jià)制，并在中央級(jí)國(guó)營(yíng)和公私合營(yíng)出版社范圍內(nèi)試行。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐，從1956年4月1日起，印張分類定價(jià)制在全國(guó)范圍內(nèi)陸續(xù)推開(kāi)。鑒于全國(guó)各地執(zhí)行情況不一，兩年后又將其改為參考標(biāo)準(zhǔn)。二十世紀(jì)六七十年代，出于突出政治的需要，圖書定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)被大幅度降低。按1973年6月26日國(guó)家計(jì)委出臺(tái)的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，各類圖書比1956年的標(biāo)準(zhǔn)平均降低20%—25%。而有關(guān)圖書批發(fā)零售折扣，一直按照出版社與新華書店的約定執(zhí)行。
改革開(kāi)放以后，隨著維系圖書出版的紙張、油墨、裝飾等原材料不斷上漲，之前的定價(jià)模式和定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。1984年11月，國(guó)家提高了1973年的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并將圖書定價(jià)由中央統(tǒng)一管理改革為以地方為主、以中央為輔的分級(jí)管理架構(gòu)。隨著地方擁有自行定價(jià)權(quán)，其與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)行印張分類定價(jià)制之間的矛盾也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。1988年8月，國(guó)家對(duì)書價(jià)制度再次進(jìn)行重大改革，除中小學(xué)課本和大中專教材外，其他圖書采用控制定價(jià)利潤(rùn)率的辦法代替印張分類定價(jià)制，要求出版社一年內(nèi)定價(jià)利潤(rùn)率控制在10%以內(nèi)，超出部分反哺社會(huì)效益好、學(xué)術(shù)價(jià)值高但又難以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的圖書出版。之后不久，新聞出版署于1989年8月14日發(fā)出通知，對(duì)控制定價(jià)利潤(rùn)率的辦法進(jìn)一步補(bǔ)充，超過(guò)定價(jià)利潤(rùn)率范圍所得款項(xiàng)除補(bǔ)貼出版社自身出版的學(xué)術(shù)著作外，還要讓利于書刊印刷廠和書店。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，國(guó)家物價(jià)局和新聞出版署于1993年4月8日聯(lián)合印發(fā)通知，明確在保持大中專教材和中小學(xué)課本仍實(shí)行限價(jià)、黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)須報(bào)備外，一般圖書定價(jià)全面放開(kāi)，由出版單位自行確定書價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
自圖書定價(jià)放開(kāi)以來(lái)，圖書作為文化商品真正走向了市場(chǎng)，強(qiáng)有力地促進(jìn)了出版生產(chǎn)力解放發(fā)展，激發(fā)了出版發(fā)行單位的活力和發(fā)展動(dòng)力，為滿足人民群眾日益增長(zhǎng)對(duì)圖書的需求發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)也應(yīng)清醒地看到，隨著圖書進(jìn)入市場(chǎng)，同其他商品一樣，也面臨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。而又與其他商品可以隨行就市直接自由定價(jià)不同，圖書則是須預(yù)先標(biāo)定價(jià)格，如若市場(chǎng)變化，只能降價(jià)打折。
隨著以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新技術(shù)的迅猛發(fā)展，線上發(fā)行零售成本較之線下大幅度降低，且出于引流目的，電商平臺(tái)售書折扣往往比線下低很多。為了進(jìn)一步贏得市場(chǎng)，多年來(lái)實(shí)體書店與京東、天貓、當(dāng)當(dāng)?shù)热髠鹘y(tǒng)電商，乃至與以抖音、B站為代表的新興電商平臺(tái)相互之間的競(jìng)爭(zhēng)異常激烈，幾乎沒(méi)有停歇過(guò)。2010年12月，京東與當(dāng)當(dāng)“互撕”，之后不久亞馬遜也強(qiáng)勢(shì)介入，圍繞圖書銷售展開(kāi)了“三國(guó)演義”。2013年7月，京東開(kāi)展?jié)M300減100返券促銷。至此，凡節(jié)慶假日，各大電商平臺(tái)即促銷打折。從2020年開(kāi)始，直播帶貨、短視頻售貨又侵入圖書銷售領(lǐng)域。2021年9月27日，抖音頭部主播劉媛媛直播售書采取“50萬(wàn)冊(cè)書破價(jià)到10元以下”“10萬(wàn)冊(cè)1元書”等操作，更是把書價(jià)推至谷底。
與之相伴，也有出版社為了維持自身生存發(fā)展，只好拋開(kāi)成本核算，高定圖書價(jià)格，使之折后還有盈利。一邊是出版社將價(jià)格定得越來(lái)越高，另一邊是銷售方把折扣打得越來(lái)越狠。你來(lái)我往、循環(huán)往復(fù)，使得圖書銷售“價(jià)格戰(zhàn)”狼煙四起、愈演愈烈。最終，造成圖書定價(jià)銷售制形同虛設(shè)、名存實(shí)亡，也給廣大消費(fèi)者和社會(huì)各界留下極為不好的印象。
二、“誰(shuí)來(lái)砍”：立法主體明確，力爭(zhēng)認(rèn)同授權(quán)
言及立法，首先涉及立法主體。依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》有關(guān)條款，我國(guó)立法分為中央立法和地方立法兩大類。就目前情況來(lái)看，除香港特區(qū)、澳門特區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)外，書價(jià)問(wèn)題涉及全國(guó)范圍，暫不適于地方立法。在中央立法中，全國(guó)人大及其常委會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使國(guó)家立法權(quán)，制定法律；國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，通常稱為條例；國(guó)務(wù)院各部、委、行、署等，根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。目前，我國(guó)現(xiàn)行已有全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》（以下簡(jiǎn)稱《價(jià)格法》）和國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)價(jià)格管理?xiàng)l例》。書價(jià)立法應(yīng)依據(jù)上述法律和行政法規(guī)，其層級(jí)應(yīng)為部門規(guī)章，也稱辦法。
又據(jù)《價(jià)格法》第五條規(guī)定，國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)的價(jià)格工作。國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)的價(jià)格工作。因此，圖書價(jià)格立法主體應(yīng)是價(jià)格主管部門。至于出版行政主管部門在自己職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的價(jià)格工作，可理解為其起草關(guān)于書價(jià)管理方面的辦法，但須報(bào)請(qǐng)價(jià)格主管部門，由其審定頒發(fā)；也可經(jīng)價(jià)格主管部門授權(quán)，由出版行政主管部門直接立法。
改革開(kāi)放以來(lái)3次書價(jià)重大改革，其政策法規(guī)的出臺(tái)，或是征得國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門同意，或是由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門直接立法，或是與國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門聯(lián)合印發(fā)。1984年11月3日，在文化部所印發(fā)關(guān)于調(diào)整圖書定價(jià)的通知中開(kāi)篇即寫到，“關(guān)于調(diào)整圖書定價(jià)的方案，已經(jīng)國(guó)家物價(jià)局同意，報(bào)請(qǐng)中央批準(zhǔn)”。1988年8月，新聞出版署起草的書刊定價(jià)改革意見(jiàn)，也是經(jīng)國(guó)家物價(jià)局審定后才予以出臺(tái)。而1993年4月8日的《關(guān)于改革書刊價(jià)格管理的通知》，更是由國(guó)家物價(jià)局與新聞出版署兩家聯(lián)合印發(fā)。而由中國(guó)出版工作者協(xié)會(huì)、中國(guó)書刊發(fā)行業(yè)協(xié)會(huì)和中國(guó)新華書店協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“三會(huì)”）于2010年1月8日聯(lián)合頒布的《圖書公平交易規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）之所以當(dāng)年被叫停，其主要原因之一就是“三會(huì)”不具立法資格?！兑?guī)則》作為“三會(huì)”各自成員通過(guò)民主程序制訂的行業(yè)自治規(guī)范，可以倡導(dǎo)所屬會(huì)員遵守，但不具約束會(huì)員之外第三人的法律效力。也有人可能會(huì)質(zhì)疑，譬如日本、丹麥、匈牙利、挪威、荷蘭等國(guó)實(shí)行的圖書固定價(jià)格制就是依據(jù)行業(yè)協(xié)議所確定。然而，與我國(guó)出版管理體制不同，這些國(guó)家設(shè)立圖書出版發(fā)行企業(yè)都實(shí)行登記制，其政府大多不直接管理企業(yè)，往往通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織來(lái)指導(dǎo)企業(yè)工作。由行業(yè)協(xié)會(huì)所制定的行業(yè)協(xié)議，對(duì)這些出版發(fā)行企業(yè)具有較強(qiáng)的約束力。
三、“怎么砍”：壟斷條款豁免，提交具體方案
除不具立法職能外，涉嫌壟斷也是《規(guī)則》夭折的另一個(gè)重要原因?！兑?guī)則》第二十二條規(guī)定，新書出版后一年之內(nèi)只能全折銷售，特殊情況可至八五折。顯而易見(jiàn)，《規(guī)則》的初衷是想制止圖書銷售隨意打折，重塑圖書固定價(jià)格制。但其與《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）有關(guān)條款相沖突，出版社不得強(qiáng)制銷售方按照出版社的定價(jià)，包括最低價(jià)向消費(fèi)者銷售圖書。為此，一些業(yè)內(nèi)人士，尤其是全國(guó)政協(xié)新聞出版界別的部分委員提議，借鑒國(guó)外一些國(guó)家的做法，將圖書固定價(jià)格制納入《反壟斷法》的豁免范疇。
目前，世界各國(guó)圖書銷售主要有兩大模式，即自由定價(jià)制與固定價(jià)格制。根據(jù)智妍咨詢公司數(shù)據(jù)顯示，2019年，美國(guó)、中國(guó)、日本、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等6國(guó)圖書銷售額占到全球圖書銷售總額的67%。在這6個(gè)國(guó)家中，美國(guó)、英國(guó)主要依據(jù)市場(chǎng)需求確定圖書價(jià)格，實(shí)行圖書自由定價(jià)制。而德國(guó)、法國(guó)基于維護(hù)本國(guó)文化特質(zhì)，日本出于提高國(guó)民文化素質(zhì)等目的，實(shí)行固定價(jià)格制。其中的一些國(guó)家曾在固定價(jià)格制與自由定價(jià)制之間反復(fù)更迭。即使目前實(shí)行自由定價(jià)制典型代表的英國(guó)，也曾在1990年1月至1997年3月間，運(yùn)行了近10年的固定價(jià)格制。而誰(shuí)又會(huì)想到，當(dāng)下圖書固定價(jià)格制堅(jiān)定捍衛(wèi)者的法國(guó)，從1953至1981年差不多30年里，卻一直在實(shí)行圖書銷售建議價(jià)制。
縱觀世界各國(guó)圖書定價(jià)制度的風(fēng)云變幻，不管是出版方還是銷售商，往往是強(qiáng)勢(shì)時(shí)擁護(hù)自由定價(jià)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；弱勢(shì)時(shí)要求固定價(jià)格，希望法律保護(hù)。目前，實(shí)行自由定價(jià)的美國(guó)和英國(guó)都是世界上數(shù)一數(shù)二的出版強(qiáng)國(guó)，市場(chǎng)開(kāi)放度很高，要求其他國(guó)家取消保護(hù)壁壘，放開(kāi)出版市場(chǎng)。其之所以實(shí)行自由定價(jià)制，其中很大一部分原因就是通過(guò)自由貿(mào)易輸出自己的文化。
即使那些實(shí)行固定價(jià)格制的國(guó)家，其做法也不盡相同。有的通過(guò)立法形式予以確定，有的通過(guò)協(xié)議形式達(dá)成一致，還有則在反壟斷法中增加相應(yīng)豁免條款。上述政協(xié)委員們所提方案，即是最后一種模式。
《反壟斷法》第十五條規(guī)定了7種豁免情形。前6種并非某個(gè)行業(yè)，而是6種情形。假如僅將圖書出版業(yè)納入與各種豁免情形并列，則顯得比較突兀。而最后一種“法律和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他情形”的豁免條款，對(duì)于圖書固定價(jià)格制可能還有一定的裁量。但由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)法律或國(guó)務(wù)院出臺(tái)條例，專門立法豁免可能會(huì)有較大的難度。為此，書價(jià)立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是向有關(guān)部門提交切實(shí)可行、有的放矢的壟斷條款豁免方案。
當(dāng)然，也曾有人建議，無(wú)須通過(guò)立法而采用行政手段制止圖書銷售“價(jià)格戰(zhàn)”。譬如，可由國(guó)務(wù)院出版行政主管部門向各出版社的主管機(jī)關(guān)和主辦單位印發(fā)相關(guān)文件，要求出版單位不得向不聽(tīng)勸阻仍隨意打折售書的銷售方供貨。如若違反，將通過(guò)各種管理手段，包括減少書號(hào)配給等措施處罰出版單位，直接掐斷“價(jià)格戰(zhàn)”的源頭。
四、“砍向哪”：全面充分考量，兼顧各方利益
就目前我國(guó)的情況來(lái)看，不管圖書如何分類，從圖書銷售角度基本可分為所謂“走渠道”的圖書（以下簡(jiǎn)稱“渠道書”）和“走市場(chǎng)”的圖書（以下簡(jiǎn)稱“市場(chǎng)書”）兩大類別。“渠道書”有其固定的受眾，不管是自由定價(jià)還是固定價(jià)格，其銷售幾乎不受影響。而固定價(jià)格制左右著“市場(chǎng)書”的銷售量和銷售額，毫無(wú)疑問(wèn)是引發(fā)“價(jià)格戰(zhàn)”的主角，也應(yīng)是書價(jià)立法的主要對(duì)象。
倘若《反壟斷法》豁免圖書固定價(jià)格制，對(duì)于部分大型出版社或出版集團(tuán)來(lái)說(shuō)，手中掌握著“渠道書”，又對(duì)自己所出版的“市場(chǎng)書”擁有較強(qiáng)議價(jià)權(quán)。而對(duì)于占我國(guó)出版社數(shù)量70%左右的中小型出版社，通常缺乏資源，往往通過(guò)定價(jià)來(lái)調(diào)控市場(chǎng)，“市場(chǎng)書”是其利潤(rùn)的最重要來(lái)源。如果實(shí)行圖書固定價(jià)格制，其市場(chǎng)調(diào)控空間將被擠壓，對(duì)這些出版社的定價(jià)能力將是個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。
關(guān)于圖書定價(jià)，無(wú)外乎由兩部分組成，一部分即所謂的“硬成本”，包括編輯、紙張、印制、發(fā)行、財(cái)務(wù)等成本，相對(duì)容易核算；另一部分是所謂的“軟成本”，即文化產(chǎn)品內(nèi)容的價(jià)值，包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。這部分成本很難定量核算?！笆袌?chǎng)書”上市周期通常在一年左右，有時(shí)甚至更短。倘若上市前定價(jià)偏高，可能面臨短期滯銷，影響出版社經(jīng)濟(jì)效益；如果定價(jià)偏低，又可能壓縮作者利益，進(jìn)而制約其創(chuàng)作活力和動(dòng)力。
從當(dāng)下銷售方來(lái)看，除新華書店總店外，各地新華書店大都發(fā)行中小學(xué)教材，有些還經(jīng)營(yíng)輔業(yè)，并不完全依賴售書盈利，更多是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；非國(guó)有實(shí)體書店更像城市的文化場(chǎng)所，其功能包括免費(fèi)閱讀，除圖書銷售外還附加文創(chuàng)產(chǎn)品、餐飲以及舉辦各種文化活動(dòng)等。不少人到書店并不只是為了購(gòu)書，而更多是出于一種休閑。如恰遇自己感興趣的書籍，往往通過(guò)手機(jī)下單線上購(gòu)買，以省去購(gòu)后的攜帶之贅。從某種程度上，實(shí)體書店更像服裝店里的“試衣間”。不管是京東、天貓等傳統(tǒng)電商還是抖音等新興網(wǎng)站均是多種經(jīng)營(yíng)，并不完全指望賣書獲利，通常只是作為獲取大數(shù)據(jù)進(jìn)行定向推送或“引流”的手段之一；大多數(shù)民營(yíng)書商的主戰(zhàn)場(chǎng)在于教輔材料，往往是一邊策劃一邊售賣。圖書固定價(jià)格與否，對(duì)其影響都有限。
從消費(fèi)者角度來(lái)看，截至2021年12月，我國(guó)網(wǎng)民已達(dá)10.32億人，尤其是在新冠肺炎疫情發(fā)生期間，很多人已習(xí)慣于線上購(gòu)書。線上售書折扣通常在四折左右，有時(shí)甚至更低。一旦限制打折或折扣較高，可能引發(fā)消費(fèi)者不少抱怨，轉(zhuǎn)而尋求電子書等其他方式。需要說(shuō)明的是，圖書購(gòu)買者不一定就是閱讀者；閱讀者也不一定去購(gòu)書，其可以借助實(shí)體書店、圖書館等滿足自身閱讀需求。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，檢驗(yàn)圖書社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的一個(gè)重要指標(biāo)，就是人民群眾喜歡不喜歡、愿不愿意花錢購(gòu)買和消費(fèi)。對(duì)于真正的圖書消費(fèi)者，在立法中應(yīng)給予更多的關(guān)切和保護(hù)。
五、結(jié)語(yǔ)
總之，在書價(jià)立法中，應(yīng)對(duì)上上下下、方方面面進(jìn)行充分考量，統(tǒng)籌兼顧各方利益。同時(shí)，執(zhí)法也是立法中需要解決的重大問(wèn)題之一。如果立法與執(zhí)法“兩張皮”，其法規(guī)也只是個(gè)“軟法”，很難起到應(yīng)有的作用。依據(jù)《價(jià)格法》有關(guān)規(guī)定，各級(jí)人民政府價(jià)格主管部門對(duì)價(jià)格活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督檢查和對(duì)價(jià)格違法行為進(jìn)行行政處罰。在書價(jià)執(zhí)法過(guò)程中，出版管理部門、文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的定位、職能、任務(wù)以及與價(jià)格主管部門之間的相互關(guān)系等，都應(yīng)在立法中予以體現(xiàn)。
（作者單位：中國(guó)新聞出版研究院）
責(zé)任編輯：王馳宇
