一、保障糧食安全的理論指引

理論是實踐的先導(dǎo)，實踐是理論的源泉。我們黨始終堅持理論指導(dǎo)實踐、理論來源于實踐的準(zhǔn)則，著眼于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實問題，持續(xù)推動理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新互促發(fā)展。保障糧食安全不僅是一個重大理論和實踐問題，還是糧食安全實踐經(jīng)驗與理論探索融合的結(jié)晶。

（一）糧食安全的理論內(nèi)涵

糧食是一種具有戰(zhàn)略意義的特殊商品，是事關(guān)國家獨立、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧的戰(zhàn)略物資。從狹義上看，糧食包括小麥、稻谷、玉米等在內(nèi)的谷物、豆類和薯類；從廣義上看，糧食不僅包括糧、油、肉、蛋、奶等重要農(nóng)產(chǎn)品，還包括以這些農(nóng)產(chǎn)品為原料制成的食品。糧食安全具有相對性和特殊性，不同時代不同國家對糧食安全有著不同的認(rèn)識和理解。

（二）糧食安全的理論框架

馬克思主義經(jīng)典作家為無產(chǎn)階級政黨糧食安全工作提供了理論指導(dǎo)。馬克思?xì)v來重視人類社會最基本的物質(zhì)生產(chǎn)，他在《資本論》中提出：“食物的生產(chǎn)是直接生產(chǎn)者的生存和一切生產(chǎn)的首要的條件”。恩格斯從人類生存和民族發(fā)展的高度強(qiáng)調(diào)糧食安全的重要性，并從糧食生產(chǎn)、儲備和貿(mào)易等環(huán)節(jié)對糧食安全進(jìn)行深刻剖析。馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)提出以社會再生產(chǎn)的四個環(huán)節(jié)說明勞動生產(chǎn)的不同階段及有關(guān)特征，糧食安全也存在于社會再生產(chǎn)的四個環(huán)節(jié)——生產(chǎn)、分配、交換、消費（見圖1）?；诖?，要厘清糧食安全的三對關(guān)系：供給與需求、商品屬性與價值傳遞、市場機(jī)制與政府管理。

圖1 糧食安全的理論框架

1.糧食安全體現(xiàn)在糧食供需結(jié)構(gòu)的平衡

從供給側(cè)來看，糧食的生產(chǎn)與分配決定了糧食供給結(jié)構(gòu)。一方面，高附加值作物與口糧谷物的種植結(jié)構(gòu)要平衡。堅持“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧”，確保我國糧食供給數(shù)量充足。另一方面，糧食自給自足與依賴進(jìn)口的來源結(jié)構(gòu)要平衡。堅持“立足國內(nèi)”與“適度進(jìn)口”，確保我國糧食供給渠道穩(wěn)定。

從需求側(cè)來看，糧食的交換與消費構(gòu)成了糧食需求結(jié)構(gòu)。一方面，糧食流通體系要暢通。堅持“統(tǒng)籌推進(jìn)現(xiàn)代流通體系硬件和軟件建設(shè)，發(fā)展流通新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式，完善流通領(lǐng)域制度規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”，確保糧食交換的“民生鏈”暢通。另一方面，等價交換保障糧食消費要穩(wěn)定。堅持“以服務(wù)宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)穩(wěn)定市場、應(yīng)對突發(fā)事件和提升國家安全能力”，強(qiáng)化內(nèi)控管理與外部監(jiān)督，實現(xiàn)糧食儲備管理體系動態(tài)跟進(jìn)、持續(xù)調(diào)控，抵御外部大宗商品價格變動風(fēng)險，保障國內(nèi)消費需求同供給均衡穩(wěn)定。

2.糧食安全體現(xiàn)在糧食商品價值循環(huán)的平衡

從商品屬性來看，糧食具有公共物品和私人物品雙重屬性。在糧食社會再生產(chǎn)過程中，生產(chǎn)與消費環(huán)節(jié)側(cè)重于私人物品的排他性、競爭性，體現(xiàn)在糧食產(chǎn)量影響的價格機(jī)制。分配與交換環(huán)節(jié)則側(cè)重于在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的非競爭性與非排他性，體現(xiàn)在人人享有的糧食權(quán)以及政府和市場對糧食的再分配。

從價值傳遞看，糧食在市場的生產(chǎn)與消費過程實現(xiàn)了價值增殖，在分配與交換過程實現(xiàn)了價值轉(zhuǎn)移。宏觀上，糧食在分配與交換過程中，基于“糧食—貨幣”的等價交換體系，實現(xiàn)了價值從人民創(chuàng)造到流入政府，經(jīng)政府再分配給人民的物質(zhì)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)以糧食為載體的再分配目的。中觀上，糧食產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的價值與使用價值通過交換實現(xiàn)向第二、第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。微觀上，糧食從生產(chǎn)到消費環(huán)節(jié)中的價值增殖流入各類主體，實現(xiàn)了生產(chǎn)力與勞動力創(chuàng)造價值的傳遞與轉(zhuǎn)化。

3.糧食安全體現(xiàn)在有效市場和有為政府的平衡

在市場機(jī)制層面，糧食是在市場中“產(chǎn)、供、銷”循環(huán)的非公共商品。糧食生產(chǎn)資料，包括耕地、種子、水資源、化肥等要素，是直接影響糧食產(chǎn)能的主要因素；糧食流通，涉及糧食收購、儲存、運輸、加工以及銷售等各個環(huán)節(jié)，是一個實現(xiàn)從田間到餐桌、從產(chǎn)區(qū)到銷區(qū)、從工廠到超市的流轉(zhuǎn)過程，是連接糧食生產(chǎn)和消費、直接影響糧食供給數(shù)量和質(zhì)量的重要保障。

在政府管理層面，糧食是滿足人民所需、維護(hù)社會穩(wěn)定的根本。政府要保障人民獲得糧食的根本權(quán)利，暢通獲得糧食的各類渠道，履行消除貧困與饑餓的社會職能。基于國家糧食儲備管理體系，政府購買一定規(guī)模的糧食用以應(yīng)急儲備、再次分配等，通過政府行為將糧食流通到個人或組織，確保人民的生命安全和糧食產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)安全，體現(xiàn)糧食作為公共產(chǎn)品再分配機(jī)制。

二、保障糧食安全的時代價值

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，保障國家糧食安全是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安全的重要基礎(chǔ)。保障糧食安全，既是立足農(nóng)業(yè)領(lǐng)域以新安全格局保障新發(fā)展格局的主動選擇，也是邁上新征程推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然要求，對于增進(jìn)民生福祉、扎實推進(jìn)共同富裕、滿足人民群眾獲得感幸福感安全感具有重要的現(xiàn)實意義和長遠(yuǎn)意義。

（一）保障糧食安全是構(gòu)建新安全格局的基本要素

糧食安全是國家總體安全的基礎(chǔ)戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，農(nóng)業(yè)保的是生命安全、生存安全，是極端重要的國家安全。生存安全方面，糧食安全是滿足生存需求的直接體現(xiàn)。根據(jù)馬斯洛需求理論，生存需求是個體最低層次的需求，若生存需求無法滿足，追求更高層次發(fā)展則無從談起。1693—1694年法國饑荒造成200萬人死亡，20世紀(jì)70年代亞洲營養(yǎng)不良人口達(dá)到7.9億，2019年全球近6.9億人遭受饑餓，2022年世界兩大糧倉沖突加劇了世界糧食危機(jī)。經(jīng)濟(jì)安全方面，糧食安全事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局。種子、飼料、農(nóng)機(jī)價格震蕩將直接影響糧食產(chǎn)能，糧食減產(chǎn)容易引起糧食市場價格升高，導(dǎo)致出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)蕭條、物價飛漲等惡性通貨膨脹現(xiàn)象，甚至造成輿情壓力或引發(fā)社會沖突。政治安全方面，糧食安全是影響社會穩(wěn)定的重大因素。歷朝歷代農(nóng)民起義大多數(shù)因饑餓直接引發(fā)。新中國成立以來，黨和國家高度重視糧食安全問題，特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了新糧食安全觀、國家糧食安全戰(zhàn)略，對于促進(jìn)社會穩(wěn)定、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)具有重大政治意義。

（二）保障糧食安全是保障新發(fā)展格局的強(qiáng)大動力

糧食安全與內(nèi)外部環(huán)境變化相互依存、相互影響。從國內(nèi)大循環(huán)看，糧食安全是確保國內(nèi)糧食經(jīng)濟(jì)循環(huán)暢通的重要支撐。在擴(kuò)大內(nèi)需的過程中注重提高糧食供給體系的質(zhì)量，以需求的引導(dǎo)來增加供給，以供給的創(chuàng)新來滿足不斷增長的需求，進(jìn)而實現(xiàn)糧食供需高水平的動態(tài)平衡。通過補(bǔ)齊糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈短板弱項，提高糧食國際競爭力，增強(qiáng)對國際循環(huán)的吸引力、推動力。從國內(nèi)國際雙循環(huán)看，糧食安全是積極應(yīng)對國內(nèi)外環(huán)境變化的堅強(qiáng)保障。當(dāng)前，全球糧食安全面臨多重威脅和挑戰(zhàn)，糧食安全格局變得更加復(fù)雜，在全球糧食產(chǎn)量持續(xù)上升的趨勢下，仍有近十分之一的人口遭受饑餓。受全球化逆流、自然災(zāi)害頻發(fā)、戰(zhàn)爭沖突等影響，全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不穩(wěn)定性不確定性進(jìn)一步加大，并通過掌握全球80%糧食貿(mào)易的四大糧商的進(jìn)出口貿(mào)易傳導(dǎo)至國內(nèi)，加強(qiáng)糧食自給自足能夠抵御國際農(nóng)產(chǎn)品市場波動的風(fēng)險。通過利用好“兩種市場”，在暢通國內(nèi)糧食經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的基礎(chǔ)上，堅持“適度進(jìn)口”，以世界農(nóng)業(yè)資源和國際糧食市場拓展空間，緩解國內(nèi)資源環(huán)境壓力和生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)性矛盾。

（三）保障糧食安全是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要基石

抓農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，首先要抓好糧食生產(chǎn)。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的不平衡不充分在農(nóng)業(yè)農(nóng)村，糧食問題是發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村要解決的首要問題。一方面，糧食安全是加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的關(guān)鍵所在。糧食生產(chǎn)實現(xiàn)自給自足并具有國際競爭力，是我國從農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。只有推動糧食增產(chǎn)增收，提高糧農(nóng)收入，確保農(nóng)民種糧積極性，才能持續(xù)保障國家糧食安全、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，即延伸產(chǎn)業(yè)鏈、打造供應(yīng)鏈、提升價值鏈，越來越多的“大糧倉”變成“大廚房”，形成大食物、大流通、大市場，不斷提升糧食產(chǎn)業(yè)安全的能力與水平。另一方面，糧食安全是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。鄉(xiāng)村振興最重要的是產(chǎn)業(yè)振興，糧食則是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中最核心的產(chǎn)業(yè)，我國糧食供需將長期處于緊平衡態(tài)勢，以需求為牽引推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，使生產(chǎn)力更適應(yīng)生產(chǎn)關(guān)系，能夠推動城鄉(xiāng)更均衡、更協(xié)調(diào)、更高質(zhì)量發(fā)展，對推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展有著至關(guān)重要的意義。

（四）保障糧食安全是提高人民群眾獲得感幸福感安全感的必然要求

人民立場是中國共產(chǎn)黨的根本政治立場。糧食問題是最大的、最基本的民生問題，解決好糧食問題是我們黨以人民為中心思想的最根本、最直接體現(xiàn)。當(dāng)前，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。隨著城鄉(xiāng)居民收入、生活水平的不斷提高，人民膳食消費結(jié)構(gòu)將更加多元化，人民對糧食的需求已經(jīng)從數(shù)量，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量、營養(yǎng)、健康等。我國用實際行動給出“誰來養(yǎng)活中國”的響亮回答，以占世界9%的耕地、6%的淡水資源，養(yǎng)育了世界近1/5的人口，實現(xiàn)了從新中國成立前4億人“吃不飽”到今天14億多人“吃得飽”“吃得好”的歷史性轉(zhuǎn)變，更好滿足廣大人民群眾對美好生活的追求，體現(xiàn)了我們黨把人民放在心中最高位置的崇高情懷。同時，保障糧食安全、穩(wěn)定提高糧農(nóng)收入，確保糧農(nóng)在實現(xiàn)共同富裕道路上不掉隊，對于增進(jìn)民生福祉、扎實推進(jìn)共同富裕也具有極為重要的意義。

三、黨的十八大以來我國保障糧食安全取得歷史性成就及面臨新形勢

黨的十八大以來，我國糧食產(chǎn)量穩(wěn)步上升，政府儲備充裕，市場供給與價格穩(wěn)定，逐步建立管理體系全、應(yīng)急能力優(yōu)、可持續(xù)性強(qiáng)的糧食安全保障體系，糧食安全保障能力顯著增強(qiáng)，滿足了我國經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略之需、民生之要。但是，在建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的新征程上，國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)和糧食安全形勢依然復(fù)雜嚴(yán)峻。

（一）我國保障糧食安全取得的成就

近年來，中央一號文件連續(xù)聚焦“三農(nóng)”，制定出臺了糧食安全相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，建立了落實國家糧食安全戰(zhàn)略責(zé)任體系，我們牢牢守住了18億畝耕地紅線，糧食生產(chǎn)設(shè)施、生產(chǎn)要素、技術(shù)水平逐步提升，糧食生產(chǎn)、流通、供給、貿(mào)易不斷增強(qiáng)，國家糧食安全保障更加有力。

1.糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)穩(wěn)固、持續(xù)擴(kuò)產(chǎn)

十年來，各地方各部門全力抓穩(wěn)抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以“穩(wěn)耕地、攻單產(chǎn)、爭增產(chǎn)”為目標(biāo)，夯實大國糧倉的根基，不斷鞏固糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，提高糧食產(chǎn)業(yè)韌性和糧食市場穩(wěn)定性，保障了谷物基本自給、口糧絕對安全，依靠自己的力量端穩(wěn)中國飯碗。一是產(chǎn)能基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。保障國家糧食安全的根本在耕地，糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)的面積產(chǎn)量穩(wěn)步增長。截至2022年底，我國耕地面積達(dá)到19.14億畝，較2021年末凈增130萬畝左右。全國建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田累計已超10億畝，穩(wěn)定保障了1萬億斤以上的糧食產(chǎn)能。農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)從2012年的0.516提高到2022年的0.572，水稻、小麥、玉米三大糧食作物化肥利用率達(dá)到41.3%。糧食播種面積從2012年的111267千公頃增加到2023年的118969千公頃，增長6.92%。二是“科技+良種”助力糧食增產(chǎn)豐收。全國現(xiàn)代設(shè)施種植面積達(dá)到4000萬畝，占世界設(shè)施農(nóng)業(yè)總面積的80%以上。農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率、農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率分別從2017年的52.5%、67.2%提升到2022年的62.4%、73%。2022年，我國國家級制種基地總數(shù)量達(dá)到216個，保障了70%以上用種需要。目前，我國農(nóng)作物自主選育品種面積占比高于95%，主要農(nóng)作物良種覆蓋率超過96%，培育的“良種”對糧食增產(chǎn)貢獻(xiàn)率近半，小麥、水稻、玉米三大主糧基本實現(xiàn)良種全覆蓋。三是糧食產(chǎn)能持續(xù)增加?？偖a(chǎn)能方面，2023年底全國糧食總產(chǎn)量達(dá)到69541萬噸，較2012年增加10584萬噸，共增長17.95%（見圖2），年均增長率為1.6%。自2012年起，人均糧食產(chǎn)量持續(xù)保持在450公斤以上，遠(yuǎn)高于400公斤的國際糧食安全線。谷物自給率一直保持在95%以上，水稻和小麥完全自給，總體保障了我國14億多人口的口糧安全。2022年人均糧食產(chǎn)量達(dá)到了486.1公斤，較2012年增長7.52%。單產(chǎn)量方面，2023年我國糧食單位面積產(chǎn)量達(dá)到5845公斤/公頃，每公頃產(chǎn)糧較2012年增長546公斤，特別是稻谷、小麥和玉米三大糧食品種單產(chǎn)顯著增加。

圖2 2012—2023年我國糧食總產(chǎn)量和播種面積趨勢圖（數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局）

2.糧食流通更加順暢、儲備充足

十年來，我國始終堅持保護(hù)農(nóng)民利益與探索市場化改革雙向發(fā)力，穩(wěn)妥推進(jìn)糧食收儲制度改革，多元市場主體購銷格局基本形成，糧食產(chǎn)銷關(guān)系更加順暢，糧食倉儲設(shè)施、運輸工具和集裝設(shè)備高效匹配與共享共用能力不斷增強(qiáng)，確?！斑\得走”“供得上”。一是糧食流通體系不斷完善。節(jié)點支撐、樞紐引領(lǐng)、通道順暢的糧食物流骨干網(wǎng)絡(luò)已初具規(guī)模，“兩橫六縱”八大跨省糧食物流要道暢通，陸路與水路相協(xié)調(diào)的糧食流通格局基本形成，原糧散糧運輸、成品糧集裝化運輸比重大幅提高，糧食物流效率和產(chǎn)業(yè)延伸與協(xié)同水平不斷提升，我國糧食物流總量、省內(nèi)和跨省糧食物流量穩(wěn)中有升。二是糧食儲備更加充足。建立現(xiàn)代糧食儲備制度框架，確立糧食儲備的核心作用，調(diào)節(jié)糧食市場的吞吐供給，多點發(fā)力盤活與新建糧食倉儲設(shè)施，推廣并運用先進(jìn)儲糧技術(shù)，糧食倉容規(guī)模不斷增加，全國標(biāo)準(zhǔn)糧食倉庫完好倉容近7億噸，總體條件躋身世界先進(jìn)水平。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國糧食庫存消費比超過50%，遠(yuǎn)超過FAO的糧食安全警戒線（17%），特別是小麥、水稻、谷物等口糧庫存一直處于高位，糧食儲備實現(xiàn)數(shù)量充足、質(zhì)量良好、儲存安全。三是糧食監(jiān)測和應(yīng)急體系逐步健全。健全糧食市場監(jiān)測預(yù)警體系，精準(zhǔn)落實糧食市場調(diào)控措施，加強(qiáng)糧食供應(yīng)保障網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，應(yīng)急加工配送體系進(jìn)一步完善。目前，我國的中央、省、市、縣四級糧食應(yīng)急預(yù)案體系已初步形成，應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)點遍布城鄉(xiāng)街道社區(qū)，形成“全國糧食135應(yīng)急保障圈”。

3.糧食供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化、節(jié)約減損

十年來，我國大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，食物供給結(jié)構(gòu)和質(zhì)量明顯改善，全鏈條節(jié)糧減損深入實施，食物資源利用效率不斷提高，“無形良田”逐步增進(jìn)，“大食物觀”牢固樹立，不斷滿足了人民群眾對食物消費結(jié)構(gòu)升級和營養(yǎng)充足均衡的需求。一是供給結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的質(zhì)量不優(yōu)、層次不高等問題逐步得到解決，糧食品種結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化、品質(zhì)不斷提升，促進(jìn)供需平衡向更高水平邁進(jìn)，大力保障了消費端“吃得飽、吃得好”。依托國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶、優(yōu)質(zhì)糧食工程的蓬勃發(fā)展，優(yōu)質(zhì)、綠色、安全糧油產(chǎn)品供給能力不斷增強(qiáng)?！吨袊r(nóng)業(yè)展望報告（2023—2032）》顯示，2022年我國蔬菜總產(chǎn)量為7.9億噸，比上年增長2.0%。二是食物營養(yǎng)供給更為充足。我國平均膳食能量充足率持續(xù)上升，從2001年的115%到2012年的125%，再到2021年上升到137%（見圖3）。體重過低和發(fā)育遲緩的兒童占比顯著降低，其中，發(fā)育遲緩的兒童占比從2000年的19.9%降至2012年的7.6%，再到2022年下降至4.6%（見圖4）。三是深入開展光盤等糧食節(jié)約行動廣泛推行。樹立“節(jié)約減損就是增產(chǎn)”的理念，深入開展了愛糧節(jié)糧、厲行節(jié)約、制止餐飲浪費系列行動，營造了愛護(hù)糧食、浪費可恥、節(jié)約光榮的良好氛圍。

圖3 平均膳食能量供應(yīng)充足率〔數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)庫（FAOSTAT）〕

圖4 食物利用指標(biāo)變化情況〔數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)庫（FAOSTAT）〕

4.糧食貿(mào)易規(guī)模擴(kuò)大、合作密切

十年來，我國農(nóng)業(yè)對外合作規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、平臺抓手不斷增多，積極參與國際組織的倡議和活動，簽署了糧食和農(nóng)業(yè)多雙邊合作協(xié)議，在農(nóng)業(yè)種植的“生產(chǎn)端”、糧食倉儲的“調(diào)節(jié)端”、農(nóng)業(yè)機(jī)械及農(nóng)產(chǎn)品加工的“技術(shù)端”等領(lǐng)域深入合作，向欠發(fā)達(dá)國家實施援助項目。一方面，糧食國際貿(mào)易規(guī)模不斷擴(kuò)大。我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口額從2012年的1757.7億美元增長至2022年的3343.2億美元（見圖5），我國農(nóng)產(chǎn)品市場對外開放的規(guī)模持續(xù)提升。2012—2019年，農(nóng)作物及牲畜進(jìn)口貿(mào)易額趨于平穩(wěn)，年平均進(jìn)口額為78.35億美元；2020—2021年大幅增加，2021年作物及牲畜進(jìn)口額達(dá)到220.62億美元（見圖6）?！吨袊M(jìn)口食品行業(yè)報告》顯示，2022年中國進(jìn)口食品總額1396.2億美元，同比增長3.1%；2013—2022年進(jìn)口額年均復(fù)合增長率達(dá)到12.3%。FAO數(shù)據(jù)顯示，中國是全球蔬菜出口量第一的國家，占世界蔬菜出口總量的14%。另一方面，國際合作機(jī)制與平臺影響力擴(kuò)大。根據(jù)《金磚國家農(nóng)業(yè)合作行動計劃（2021—2024）》，逐步建立長期穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易渠道，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易投資自由化、便利化，南南合作不斷深化。中國國際進(jìn)口博覽會、中國國際農(nóng)產(chǎn)品交易會、RCEP國際采購交易中心等成為聯(lián)通中外農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的大平臺、大引擎。2023年召開的第五屆中國國際進(jìn)口博覽會，來自104個國家的1076家企業(yè)參展食品及農(nóng)產(chǎn)品展區(qū)，參與國別和企業(yè)來源最廣、數(shù)量最多，國際交流與合作不斷加強(qiáng)，國際地位和影響力進(jìn)一步提升。

圖5 2012—2022年我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口額（單位：億美元）〔數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)庫（FAOSTAT）〕

圖6 農(nóng)作物及牲畜進(jìn)口貿(mào)易額（單位：億美元）〔數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)庫（FAOSTAT）〕

（二）我國糧食安全面臨新挑戰(zhàn)

當(dāng)前，世界進(jìn)入新的動蕩變革期，我國發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時期，全球動蕩源和風(fēng)險點顯著增多，全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易不確定性不穩(wěn)定性明顯增強(qiáng)。面對復(fù)雜多變的國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)和糧食安全形勢，有必要在新時代以新安全格局保障新發(fā)展格局背景下對我國糧食安全面臨的新形勢新挑戰(zhàn)進(jìn)行重點研判。

1.全球范圍：糧食安全是人類面臨的重大課題

習(xí)近平總書記指出，糧食安全是事關(guān)人類生存的根本性問題。近年來，全球饑餓人口數(shù)量居高難下，部分發(fā)展中國家仍有較大比例人口遭受饑餓，實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程“零饑餓”目標(biāo)仍面臨巨大挑戰(zhàn)。一是碳交易、極端天氣等加劇全球糧食危機(jī)。為了達(dá)到碳達(dá)峰碳中和對溫室氣體排放的要求，全球多國實施了碳交易和生物燃料等措施，而玉米、大豆等糧食產(chǎn)品正是重要的生物質(zhì)能源原料，可部分替代由石油制取的汽油和柴油。比如，美國直接使用40%左右的大豆油和50%的巴西甘蔗來充當(dāng)生物燃料，導(dǎo)致用于口糧的糧食作物比例明顯下降，再加上自然災(zāi)害影響全球玉米和其他農(nóng)作物的產(chǎn)量，全球糧食安全風(fēng)險不斷攀升。二是地緣政治沖擊全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。由于近50個國家對俄羅斯和烏克蘭的小麥有進(jìn)口依賴，其依賴程度達(dá)到30%，俄烏沖突等國際局勢的不確定性加劇了全球糧食價格高漲，糧食問題在新型國際競爭中被工具化，逆全球化對農(nóng)產(chǎn)品價格帶來沖擊，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品超額儲備增多。另一方面，我國部分農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口依存度大、糧食進(jìn)口來源高度集中、糧食運輸通道較為單一、國際糧食市場話語權(quán)弱，糧食風(fēng)險將進(jìn)一步加大。三是糧食生產(chǎn)關(guān)鍵核心技術(shù)封鎖加劇。我國大型農(nóng)機(jī)對外依存度高，高端儀器高度依賴進(jìn)口，整機(jī)進(jìn)口農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品加工設(shè)備等的芯片多由國外提供。國際局勢的不確定性加劇了糧食貿(mào)易與關(guān)鍵核心技術(shù)被封鎖的風(fēng)險，若進(jìn)口受限將嚴(yán)重影響我國糧食生產(chǎn)和前沿基礎(chǔ)研究，導(dǎo)致“一劍封喉”的風(fēng)險加大。

2.國內(nèi)層面：糧食供求緊平衡可能是我國糧食安全的長期態(tài)勢

習(xí)近平總書記指出，今后一個時期糧食需求還會持續(xù)增加，供求緊平衡將越來越緊。這是基于國情糧情對當(dāng)前和未來一段時期我國糧食供求的科學(xué)判斷。受資源稟賦等制約，我國糧食安全基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，資源環(huán)境約束加劇與糧食需求剛性增長的矛盾突出，糧食品種區(qū)域、種糧收益、種植風(fēng)險等問題仍然存在。一是守住耕地紅線的形勢依然嚴(yán)峻。按照我國的人口總量和1.3的復(fù)種指數(shù)倒推計算，我國耕地總面積必須保持在18億畝。根據(jù)2021年第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)，全國耕地總面積為19.18億畝，比2013年第二次全國土地調(diào)查的20.31億畝減少了1.13億畝，人均耕地面積也逐年遞減，不到世界平均水平的40%。部分地區(qū)還出現(xiàn)了重金屬污染、土壤酸化、土壤鹽漬化等耕地重污染問題，耕地“非糧化”“非農(nóng)化”問題依然突出。二是種糧收益下降易導(dǎo)致“谷賤傷農(nóng)”。收益下降體現(xiàn)在“一高一低”，即種植成本持續(xù)上漲、糧食價格持續(xù)低迷。近年來，除土地流轉(zhuǎn)成本相對穩(wěn)定外，化肥、農(nóng)藥等種糧成本都不同程度上漲，人工成本更是不斷攀升。另外，我國稻米市場一直處于供過于求的狀態(tài)，稻米價格處于低位運行，疊加糧食生產(chǎn)難以通過規(guī)模化經(jīng)營形成比較優(yōu)勢等因素，導(dǎo)致農(nóng)民種糧積極性不高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資意愿偏低。三是糧食種植風(fēng)險偏高。糧食生產(chǎn)既要抵御市場風(fēng)險，又要面臨自然災(zāi)害影響。由于極端氣候事件有所增多，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)常遭遇冷害、高溫?zé)岷?、干旱、洪澇等天氣?zāi)害，糧食作物病蟲害連年發(fā)生、數(shù)量增多、范圍加大，對我國糧食生產(chǎn)造成不利影響。此外，國內(nèi)龐大的人口基數(shù)疊加消費不斷升級，糧食需求仍在剛性增長，端牢飯碗的壓力越來越大。

四、保障糧食安全的戰(zhàn)略路徑

習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，糧食多一點少一點是戰(zhàn)術(shù)問題，糧食安全是戰(zhàn)略問題。不能把糧食當(dāng)成一般商品，光算經(jīng)濟(jì)賬、不算政治賬，光算眼前賬、不算長遠(yuǎn)賬。我們要深刻認(rèn)識和準(zhǔn)確把握形勢變化，牢牢把住國家糧食安全的主動權(quán)，堅決守住國家糧食安全底線，全方位夯實糧食安全根基。

（一）保障糧食安全的戰(zhàn)略導(dǎo)向

在全力推動高質(zhì)量發(fā)展、全面推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的新征程上，我們要全面落實糧食安全黨政同責(zé)，繼續(xù)深入實施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。

在戰(zhàn)略底線上，“以我為主、立足國內(nèi)”回答了“依靠誰來養(yǎng)活中國”的問題，明確了依靠中國人自己的力量把飯碗牢牢端在自己手中。只有確保谷物基本自給、口糧絕對安全，才能掌握糧食安全主動權(quán)，為經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、有效應(yīng)對國內(nèi)外各種風(fēng)險挑戰(zhàn)奠定更加堅實的基礎(chǔ)。

在戰(zhàn)略平衡上，“適度進(jìn)口”回答了“在保障糧食安全中，中國與世界是怎樣的關(guān)系”問題，明確了中國為主、世界為副的關(guān)系。對于我們這樣一個人多地少的發(fā)展中大國來說，不能主要依靠國際市場來解決吃飯問題，飯碗里裝的還得是中國糧。

在戰(zhàn)略舉措上，“確保產(chǎn)能”和“科技支撐”回答了“依靠什么、怎么來解決糧食安全”的問題，明確了依靠耕地等產(chǎn)能和科技創(chuàng)新，夯實保障基礎(chǔ)、提升保障能力。通過落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，全面提高糧食生產(chǎn)、儲備、流通能力，做到開源和節(jié)流并重、增產(chǎn)和減損同時發(fā)力。

在戰(zhàn)略保障上，“黨政同責(zé)”回答了“誰領(lǐng)導(dǎo)、誰負(fù)責(zé)”的問題，明確了黨和國家把保障糧食安全作為首要工作任務(wù)，地方各級黨委和政府堅決扛起糧食安全的政治責(zé)任，通過開展耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任制考核，督促主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)協(xié)同保面積、保產(chǎn)量，真正實現(xiàn)共同把糧食安全這個“國之大者”扛在肩頭。

（二）保障糧食安全的戰(zhàn)略原則與路徑

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，必須全方位夯實糧食安全根基，既要抓物質(zhì)基礎(chǔ)，強(qiáng)化藏糧于地、藏糧于技，也要抓機(jī)制保障，做到產(chǎn)能提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、韌性增強(qiáng)、收益保障、責(zé)任壓實。要狠抓耕地與種子“兩個要害”，圍繞產(chǎn)購儲加銷各個環(huán)節(jié)綜合施策，增強(qiáng)糧食供給體系韌性，推動全鏈條協(xié)同保障糧食安全。

1.堅持藏糧于地，扎實抓好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和水利建設(shè)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和水利建設(shè)是保障糧食安全的內(nèi)在基礎(chǔ)。種糧離不開土地和水源，保障農(nóng)民“有地種”“有水養(yǎng)”是筑牢糧食安全根基的重中之重。一是堅決守住18億畝耕地紅線。要按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序，統(tǒng)籌劃定落實三條控制線，動態(tài)監(jiān)管耕地用途，嚴(yán)格落實耕地占補(bǔ)平衡，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管，推進(jìn)撂荒地利用，推進(jìn)耕地宜機(jī)化改造，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”。二是確保良田應(yīng)建盡建。實施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動，有力推動農(nóng)田全方位升級，力爭將15.46億畝永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，實現(xiàn)人均1畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、人均糧食占有量超600公斤，飯碗里裝的中國糧更多更實。三是加快發(fā)展高效節(jié)水灌溉。健全設(shè)施完備、節(jié)水高效、管理科學(xué)、保障有力的農(nóng)田灌溉體系，在水土資源條件適宜地區(qū)建設(shè)改造一批大中型灌區(qū)，提高穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)能力，用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)設(shè)施來更好保障糧食安全。

2.堅持藏糧于技，加快實現(xiàn)高水平農(nóng)業(yè)科技自立自強(qiáng)

高水平農(nóng)業(yè)科技自立自強(qiáng)是保障糧食安全的根本動力。一是強(qiáng)化重點技術(shù)攻關(guān)。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的重要驅(qū)動力，要重點圍繞生物育種、生物肥料、生物飼料、生物農(nóng)藥等方向，推動農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，培育一批新一代農(nóng)業(yè)生物產(chǎn)品，向科技要產(chǎn)量、要產(chǎn)能。二是抓緊抓實核心種源自主可控。推進(jìn)育繁推一體化發(fā)展，推廣普及優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)多抗廣適的糧食新品種，加快推進(jìn)生物育種產(chǎn)業(yè)化，提高種業(yè)企業(yè)自主創(chuàng)新能力。三是加快農(nóng)機(jī)農(nóng)藝、良種良法等科技突破。推進(jìn)糧食生產(chǎn)基本全程機(jī)械化，加強(qiáng)農(nóng)機(jī)農(nóng)藝融合和集成示范，促進(jìn)“一大一小”農(nóng)機(jī)裝備創(chuàng)制突破，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技力量轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)競爭優(yōu)勢。四是構(gòu)建農(nóng)業(yè)綜合創(chuàng)新體系。聚焦提高單產(chǎn)，逐個品種拿出良田、良種、良法、良機(jī)、良制集成組裝的綜合性解決方案。聚焦農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，加快構(gòu)建“基礎(chǔ)研究+技術(shù)攻關(guān)+成果產(chǎn)業(yè)化”的創(chuàng)新體系，力爭在基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、原創(chuàng)性重大農(nóng)業(yè)科技上實現(xiàn)更多突破。

3.堅持藏糧于民，健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制

健全農(nóng)民種糧掙錢得利機(jī)制是保障糧食安全的重要支撐。一是完善農(nóng)資保供穩(wěn)價應(yīng)對機(jī)制。合理確定稻谷、小麥等谷物最低收購價，完善谷物生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，提高谷物補(bǔ)貼力度，推動擴(kuò)大谷物政策性收儲和市場化收購。二是完善市場主導(dǎo)的補(bǔ)貼機(jī)制。調(diào)整政府與市場關(guān)系，改變政府直接補(bǔ)貼價格對市場的影響，健全以市場化為導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，建立與糧食生產(chǎn)成本掛鉤的動態(tài)補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制，打造補(bǔ)貼精準(zhǔn)、穩(wěn)定高效的糧食最低收購價政策框架。同時，還要健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，通過增加獎勵資金水平、擴(kuò)大獎勵覆蓋面、抵免稅費等方式，激發(fā)產(chǎn)量大縣農(nóng)民積極性，穩(wěn)定糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)能基本盤。三是強(qiáng)化糧食保險提標(biāo)擴(kuò)面。建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的糧食金融服務(wù)體系，逐步擴(kuò)大口糧和谷物完全成本保險和種植收入保險實施范圍，糧食保險實現(xiàn)品種全覆蓋、區(qū)域全覆蓋。

4.堅持大食物觀，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

構(gòu)建多元化食物供給體系是保障糧食安全的重要措施。一是構(gòu)建多元化食物供給體系。貫徹“以我為主、立足國內(nèi)”的糧食安全方針，統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)，強(qiáng)化弱項、鞏固基礎(chǔ)，有效拓展資源空間，形成供需平衡、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，確保種糧面積、總體產(chǎn)量不走下坡路，生產(chǎn)供給、糧食市場不遇高風(fēng)險。二是全方位多途徑開發(fā)食物來源。加快轉(zhuǎn)變糧食生產(chǎn)方式，向設(shè)施農(nóng)業(yè)要食物，提高資源產(chǎn)出效率，增加新型食物供給。大力發(fā)展生物科技、生物產(chǎn)業(yè)，加快推進(jìn)一氧化碳合成蛋白、二氧化碳合成淀粉產(chǎn)業(yè)化，向植物動物微生物要熱量要蛋白。三是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系。加大力度培養(yǎng)新型經(jīng)營主體，全力推廣以家庭農(nóng)場為主的小農(nóng)戶發(fā)展模式和以農(nóng)民合作社為主的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式并進(jìn)的經(jīng)營生態(tài)，覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工物流、產(chǎn)品營銷等各環(huán)節(jié)，推進(jìn)單環(huán)節(jié)、多環(huán)節(jié)、全過程托管服務(wù)模式，促進(jìn)以農(nóng)機(jī)服務(wù)為主的社會化服務(wù)組織發(fā)展，精準(zhǔn)著力提升小農(nóng)戶融入現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的水平。

5.堅持內(nèi)外聯(lián)動，加強(qiáng)糧食安全治理合作

糧食安全是事關(guān)人類生存的根本性問題，我國始終在全球糧食治理格局中扮演重要角色。一是暢通糧食安全國內(nèi)國際雙循環(huán)。在“以我為主”的糧食安全戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，暢通國內(nèi)糧食市場流通，健全配套的市場調(diào)控機(jī)制，同時優(yōu)化糧食進(jìn)口貿(mào)易，擴(kuò)大糧食進(jìn)口來源，推進(jìn)國際國內(nèi)市場雙向開放、內(nèi)外聯(lián)動。二是構(gòu)建糧食流通市場新格局。積極融入全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，逐步建立起穩(wěn)定的海外糧食進(jìn)口運輸、儲藏等供應(yīng)鏈，確?！百I得到、控得穩(wěn)、運得回”。培育具有國際競爭力的超大規(guī)模的“科產(chǎn)供銷”一體的糧食龍頭企業(yè)，鼓勵有條件的企業(yè)組建“產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”抱團(tuán)出海，建立穩(wěn)定的海外糧食生產(chǎn)和供應(yīng)基地，提升糧食定價話語權(quán)，增強(qiáng)糧食進(jìn)口議價能力。三是在全球糧食安全治理中貢獻(xiàn)中國智慧。依托“一帶一路”倡議和“中國+中亞五國”框架，擴(kuò)大全球糧食安全治理平臺，重塑區(qū)域和全球糧食規(guī)則和規(guī)范，形成開放、共建、共享的區(qū)域糧食安全治理格局。

（作者分別系習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想研究中心副研究員、習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想研究中心副主任科員）

（原文發(fā)表于《全球化》雜志2024年第1期，有刪減）

責(zé)任編輯：朱蕾